A magyar középszintű közigazgatás örök dilemmája
Miután Magyar Péter a közelmúltban egy meglepő Facebook-bejegyzésében leszögezte, hogy a megyei önkormányzatok rendszere mostani formájában „teljesen feleslegessé és okafogyottá″ vált, és persze azután, hogy az új kormányzat a problémát a – bizonyára kevéssé hatékony – névmágiával kezelte (és ebben a tekintetben hűségesen követte elődje nominalitással kapcsolatos üres megoldásait) érdemes alaposabban megnézni, mit gondolhatunk a magyar közigazgatás egyik legmakacsabb intézményéről a (vár)megyéről.
Megye és identitás
A magyar megyerendszer területe, szervezete, hatásköre és társadalmi tartalma évszázadokon át változott, újra és újra alkalmazkodott a társadalmi valósághoz. Ugyanakkor mégis állandó maradt az a gondolat, hogy Magyarország nem pusztán településekből és állami főhatalomból áll, hanem szüksége van egy köztes térre, ahol a helyi társadalom és az országos politika találkozik.
A vármegye első formája az István király korában kialakított királyi vármegye volt. A XIII. századtól ezt fokozatosan felváltotta a nemesi vármegye: a megye nem egyszerűen állami igazgatási terület, hanem a nemesség önkormányzatának, érdekképviseletének és politikai szerveződésének színtere lett. A reformkorban már aligha lehetett elválasztani a magyar politikai nemzet történetét a vármegyétől: innen küldték a követeket az országgyűlésre, itt zajlott a politikai vita, itt működött az a helyi közélet, amelyből olyan politikusok emelkedtek ki, mint Deák, Kölcsey vagy Kossuth.
Ez magyarázza a vármegye nemzeti-kulturális megtartóerejét is. A megye soha nem volt pusztán közigazgatási egység. Saját tisztviselői, végrehajtó hatalma, intézményei, levéltárai, sajtója, társadalmi elitje és kulturális hálózatai révén helyi identitást teremtett. A „megye” fogalma ezért a magyar történeti tudatban egyszerre jelentett közigazgatási egységet, társadalmi teret és politikai hagyományt. Ez az oka annak, hogy a magyar történelemben a megye sorsa sohasem egyszerű technikai reformnak, hanem rendszerint politikai, közéleti, kulturális és nemzeti kérdés volt. És persze ma is az.
Az ellenállás tere
A Habsburg-állam központosító kísérletei, illetve azok kudarca különösen jól tükrözik a megye erejét. II. József 1785-ben megszüntette a vármegyei önállóság jelentős részét, a főispánokat leváltotta, és az országot tíz közigazgatási kerületre osztotta. A kerületek élére királyi biztosokat állított, széles közigazgatási, igazságszolgáltatási és kamarai hatáskörrel. A kísérlet azonban rövid életűnek bizonyult. II. József halála után a magyar rendek gyorsan visszaállították a vármegyei önkormányzatot. Nem pusztán arról volt szó, hogy egy régi hivatalnoki struktúrához ragaszkodtak. A vármegye ekkorra már az alkotmányosság szimbólumává vált: a bécsi központosító hatalommal szemben a magyar politikai nemzet egyik, s talán legfontosabb intézményes védőbástyáját jelentette.
Ugyanez a konfliktus ismétlődött meg 1849 után, csak sokkal radikálisabb formában. A neoabszolutizmus előbb katonai és polgári kerületeket, majd 1850-től öt nagy közigazgatási kerületet alakított ki Pest-Buda, Sopron, Pozsony, Kassa és Nagyvárad központtal. A megyék ugyan bizonyos értelemben tovább éltek, de a tényleges végrehajtás felülről, a bürokratikus hierarchia hálózatán keresztül valósult meg. A rendszer modernizáló elemeket is hordozott – például szakszerűsítette az adó- és igazgatási rendszert –, de természetesen nélkülözte az önkormányzatiságot és a politikai részvételt. Így bár a Bach-rendszer bizonyos közigazgatási újításai tartósnak bizonyultak, a kerületi rendszer mégsem vált a magyar politikai közösség sajátjává. Az elnyomással párosuló reformkísérlet bukásának tanulsága jelenünkben is fontos: a magyar társadalom nem minden központosítást utasít el, de hosszú távon nem tűri el azt a központosítást, amelynek nincs helyi politikai legitimációja.
Miért tért vissza mindig a megye?
A társadalmi valóságnak megfelelően 1867 után bölcs eleink nem egyszerűen restaurálták a középkori vármegyét. A közigazgatást a régi formák megőrzésével a polgári állam igényeihez igazították: 1876-tól kezdődően korszerűsítették a törvényhatósági rendszert, amely végül 63 vármegyéből és a magyar tengermellékből állt. A történeti forma mögött tehát új tartalom jelent meg.
A XX. században azonban újra és újra felmerült a kérdés: nem túl nagy, túl történeti és túl merev-e a régi vármegye a modern társadalom számára? A városiasodás, az ingázás, a közlekedés, az iparosodás és később a tömegközlekedés, az oktatási és egészségügyi ellátási körzetek egészen más térszerkezetet kezdtek létrehozni, mint a történeti megyék. Egyre nyilvánvalóbbá vált, hogy az emberek mindennapi kapcsolatai nem feltétlenül a megyehatárokhoz igazodnak. A két világháború között és különösen 1945 után ezért számos új elképzelés született.
Erdei és Bibó: a városmegye
A legjelentősebb alternatívát Erdei Ferenc és Bibó István városmegye-koncepciója jelentette. Kiindulópontjuk egyszerű, de radikális volt: ne a történelmi megyehatárokhoz igazítsuk a közigazgatást, hanem ahhoz, ahogyan az emberek ténylegesen élnek!
A város és környéke gazdasági, kulturális, közlekedési és szolgáltatási egységet alkot. A városmegye tehát olyan önkormányzati terület lehet, amelyet egy valódi városi központ és annak természetes vonzáskörzete alkot. A háború utáni reformtervek mintegy 75–80 ilyen egységgel számoltak.
Bibó később még tovább finomította az elképzelést. Az 1970-es években már mintegy 80–110 városkörnyéki egységben gondolkodott, és hangsúlyozta a megközelíthetőség, az arányosság, a tényleges igazgatási kapcsolatok és az egymásra épülő területi szintek fontosságát.
Bibó felismerése ma is zavarba ejtően korszerű: a közigazgatási térkép és a társadalom valósága, a különféle szociológiai tényezők térképre vetítése nem ugyanazt a területet fogja megrajzolni.
A városmegye azonban 1945 után nem valósulhatott meg. A kommunista hatalom nem az alulról építkező önkormányzatiságot, hanem szovjet típusú tanácsrendszert választotta. 1950-ben létrejött a megyei–járási–települési tanácsrendszer, amelyben a megye már nem autonóm politikai közösség, hanem az államhatalom területi szerve volt, s kísértetiesen hasonlított a Habsburg abszolútizmus megoldásaira.
A későbbi évtizedekben Bibó gondolata többször visszatért. Az 1984-es városkörnyéki reform előkészítése során ismét felmerült a városmegye gondolata, ám az állampárti politika nem vállalta a valódi szerkezeti átalakítást.
Németh László: a „tájhaza”
Más irányból, de hasonló problémára keresett választ Németh László. A tájhaza gondolata nem elsősorban közigazgatási terv volt, hanem kulturális és társadalomszervezési eszme: az ember valódi hazája nem pusztán az absztrakt nemzetállam, hanem az a konkrét táj, amelynek történelmét, kultúráját, gazdaságát és közösségét személyesen ismeri. Németh 1935-ös Tájhaza és alkotmány című írása ennek a gondolatnak fontos dokumentuma.
A tájhaza és a városmegye két különböző nyelven beszél, de közös bennük az alapfelismerés: a működő közéletnek valóságos közösségekre és valóságos térbeli kapcsolatokra kell épülnie. Bibó inkább a funkcionális, városkörnyéki racionalitást kereste; Németh a kulturális és történeti kötődést. Az egyik a térképet akarta közelebb vinni a társadalomhoz, a másik a társadalmat akarta visszavezetni a tájhoz.
Persze, ha lett volna ekkoriban jelentős közigazgatási reform, akkor mindkét elképzelés nagyon hasonló megyehatárokat rajzolt volna ki.
Helyi érdekek ereje
De, hát valójában miért nem sikerült egyik reformterv sem? Nos, azért, mert a megye problémája soha nem pusztán közigazgatási probléma volt.
A történeti megye mögött politikai érdekek, intézményi rutinok, identitások és székhelyi érdekek álltak. Egy megye megszüntetése nemcsak hivatalok átrajzolását jelenti: eldönti, melyik város lesz központ, hová kerülnek intézmények, fejlesztési pénzek, kórházak, hivatalok, iskolák, kulturális intézmények.
Ráadásul a XX. század nagy átalakításai többnyire nem demokratikus reformfolyamatok mentén zajlottak. 1950-ben a kommunista állam a lakossági szándékokkal mit sem törődve alakította át a rendszert; a rendszerváltás után pedig a helyi önkormányzatiság megerősítése mellett nem tudott létrejönni politikai konszenzus egy új, erős középszintű önkormányzatról. A létező megyei központok határozottan érvényesíteni tudták érdekeiket, s legfőbb érdekük természetesen az volt, meg persze ma is az, hogy megmaradjanak megyei központoknak.
Így a történeti megye különös módon élte túl saját történelmi funkcióit.
Kell-e egyáltalán középszint?
A vármegye-megye névkonfliktus így ma már nyilvánvalóan csak bárgyú és üres retorikai parádé. A XXI. században nem is kellene feltenni azt a kérdést, hogy mi legyen a sorsa a megyének, azt pedig végképp nem, hogy mi legyen a neve. A helyes kérdés az: milyen feladatot kell ellátnia, milyen társadalmi funkciói lehetnek annak a közigazgatási szintnek, amely a település és az állam között helyezkedik el?
Középszintre elvileg akkor van szükség, ha adódnak olyan feladatok, amelyeket egy falu vagy kisváros önmagában nem képes hatékonyan ellátni, de amelyek túlzottan helyiek ahhoz, hogy közvetlenül a központi állam intézze őket. Ilyen lehet például a térségi közlekedés, a lokális területfejlesztés, a középfokú oktatás bizonyos területei, a kórházi és szociális ellátás koordinációja, a vízgazdálkodás, a hulladékkezelés, a kulturális örökség vagy a turizmus számos kérdése. Ha ezekre a témákra pillantunk, nehezen tudunk szabadulni attól a gondolattól, hogy középszintű közigazgatásra, mi több, középszintű önkormányzatra igen is szükség van.
Mit látunk Európában?
Európa nem kínál egyetlen egységes modellt. Lengyelországban például háromszintű rendszer működik: 16 régió, 380 járási szintű powiat és 2478 gmina. A powiat önálló középszint, többek között egészségügyi, oktatási, közlekedési és kulturális feladatokkal.
Franciaországban a régió és a département egymás mellett létezik, eltérő feladatokkal; a régiók gazdaságfejlesztési és tervezési szerepe erősebb, míg a département számos szociális és helyi szolgáltatási feladatot lát el. Dániában viszont 2007-ben a 14 hagyományos megyét öt nagyobb régió váltotta fel, elsősorban egészségügyi és regionális koordinációs feladatokkal. Észtország pedig 2018-ban megszüntette korábbi megyei szintjét, számos funkciót központi vagy önkormányzati szintre helyezve.
Vagyis nincs „európai modell”. Van azonban egy közös tendencia: a korszerű középszint nem attól korszerű, hogy nagyobb vagy kisebb a történeti megyénél, hanem attól, hogy világosan meghatározott feladata, saját döntési felelőssége, megfelelő pénzügyi autonómiája és valós társadalmi legitimációja van.
A magyar dilemma
Ha komolyan foglalkozni akarunk a megye jövőjével, akkor három rossz megoldást kellene elkerülni. Az első a mára kiüresedett, puszta történelmi romantika: a megye azért maradjon meg, mert régi. A második a puszta technokrata racionalizmus: a térképet azért rajzoljuk át, mert egy emberi vágyak, hagyományok, és elköteleződések nélkül működő okos számítógépes modell szerint más határok lennének optimálisak.
A harmadik pedig a központosítás: ha a megye nem tökéletes, vegyük el tőle a feladatokat, és adjuk oda a kormányzatnak.
A jó megoldás valahol a három között van. A történelmi megyét nem kell sem bálványozni, sem lerombolni, de valószínűleg erősen át kell alakítani. Ehhez talán éppen Bibó és Németh László kettős öröksége adhatna kiindulópontot. Bibótól megtanulhatnánk, hogy a közigazgatásnak követnie kell a valóságos társadalmi és gazdasági vonzáskörzeteket; Németh Lászlótól pedig azt, hogy egy terület nem csupán közlekedési és statisztikai egység, hanem kulturális otthon, táj és közösségi emlékezet.
A XXI. századi magyar középszintnek ezért egyszerre kellene funkcionálisnak és identitásképzőnek lennie. Nem egyszerűen „megyének”, hanem olyan regionális közösségnek, amelyben a településeknek van közös érdeke, a polgároknak van beleszólása, és amelynek valódi feladata van az állam és a helyi önkormányzatok között.
A magyar történelem talán legfontosabb tanulsága az, hogy amikor egy középszintet kívülről, pusztán adminisztratív racionalitással próbáltak létrehozni, az többnyire idegen maradt. Amikor viszont egy intézmény mögött valóságos közösségi, politikai és kulturális kötődés alakult ki, akkor még évszázados átalakulásokat is túlélt.
Kéretik ennek szellemében nyúlni a megyéhez!